2025年乌克兰招标：公共采购平台、流程与机遇

概述： 2025年乌克兰的招标格局以强大的公共电子采购系统和因重建需求而增多的采购机会为特征。公共与私营招标均十分活跃，其中Prozorro电子平台是公共采购改革的核心。仅2024年，通过Prozorro平台已签订320多万个公共合同（总额约为8880亿格里夫纳），而2025年前四个月也达成了120万个合同，价值4444亿格里夫纳——显示出采购规模不断扩大me.gov.ua。本报告全面审视了2025年乌克兰招标体系，涵盖主要平台（如Prozorro）、参与要求、典型合同条款、付款与担保、近期重点招标、监管更新，以及投标人在投标中面临的主要机遇与挑战。

乌克兰的公共采购平台

Prozorro电子采购系统：乌克兰的公共招标均通过Prozorro电子采购系统进行，该系统因其透明度和高效性获得国际认可。Prozorro作为中央数据库，拥有认证电子交易市场网络warwicklegal.com。乌克兰不是只有一个政府招标门户网站，而是多个私营电子平台与Prozorro互联，极大拓宽了招标信息的获取渠道。截至2024年，已有10家授权电子采购平台接入Prozorro用于公共招标（另有两家仅用于观察/拍卖）intent.press。采购实体（政府部门、国有机构、公用事业单位等）可通过任一认证平台在Prozorro上发布招标公告与文件，投标人也需通过同一平台提交投标材料。

2024年主流Prozorro平台所承接的公共招标份额。Zakupivli.Pro（Prom.ua）承接约50%的招标程序，其次为国家平台“Derzhzakupivli Online”（25%）、E-Tender（14%）、SmartTender（7%）等intent.press。这些竞争电子市场均接入Prozorro中央数据库，确保信息同步和平等获取。

Prozorro体系中的部分主要市场平台包括：

• Zakupivli.Pro（Prom.ua）：领先的商业采购平台，2024年承接约50%公共招标intent.press。以操作友好著称，并提供商业（私营）招标模块。
• DerzhZakupivli Online（DZO）：政府相关平台（名称意为“在线公共采购”），承接约25%招标intent.press。其提供搜索与监控所有Prozorro采购工具。
• E-Tender：另一大型平台（约承接14%招标）intent.press，可适用于全部Prozorro程序。E-Tender还协助进行Prozorro.Sale资产拍卖。
• SmartTender.biz：最初为私营招标平台，目前已成为官方Prozorro接口（占招标约7%）intent.press。依然服务于Prozorro之外的商业招标，私企自办招投标时很受欢迎。
• 其他平台：如Public Bid、Newtend、PlayTender等小型认证平台，服务专项用户群intent.press。所有平台通过Prozorro API发布相同招标和结果信息，促使服务商间竞争维护市场不被割裂。

Prozorro的透明性：Prozorro最重要的特点之一就是所有招标信息默认对公众开放。中央门户（prozorro.gov.ua）及其BI分析模块（bi.prozorro.org）允许任何人免费检索与下载招标公告、文件、合同，甚至可实时观看拍卖。“人人可见一切”原则为Prozorro赢得国际赞誉，有助企业研究招标机会与竞争对手warwicklegal.com warwicklegal.com。因战时实施的军管体制下，某些国防或安全相关采购披露信息减量，但大部分非涉密招标仍完全透明，方便社会监督。

Prozorro.Sale平台：除通过Prozorro采购商品、工程及服务外，乌克兰还运行着Prozorro.Sale，这是面向各类国有资产及租赁公开拍卖的透明系统。Prozorro.Sale专为私有化拍卖、许可证出售、国有物业招租等设置，不同于传统采购合同。其运作机制类似，均通过认证拍卖平台进行（如E-Tender网站也是Prozorro.Sale市场oecd-opsi.org）。本报告虽非重点介绍，但Prozorro.Sale通过确保资产出售的公开竞价为公共招标作补充，许多投资者亦通过其监测私有化机遇。

私营与商业招标

在公共部门之外，乌克兰私企也常通过招标（竞争性采购）满足采购需求，尽管法律未强制要求其通过Prozorro。不少大型公司，特别是带有外资背景或追求透明化的企业，亦利用相同的电子采购平台开展私营招投标。例如，SmartTender和Prom.ua的Zakupivli.Pro允许企业在线发起商业招标，让供应商能在受控环境下提交竞标方案。因此SmartTender.biz成为乌克兰“最大的商业采购平台”tradecommissioner.gc.ca，进行从建筑服务到办公用品等各类招标。

2025年私营招标要点：

• 自愿但普遍：私企的竞争性采购是自愿性质。但Prozorro带来的企业文化转变，使许多公司（包括国有企业和市政机构针对低值采购）都采纳类似招标流程，既能择优合作又降低腐败风险。建筑、开发或CSR项目等领域尤为常见。
• 平台与曝光度：私营招标可在企业官网或招标公告门户上发布。一些聚合平台（如全球招标网站）会同时收录乌克兰政府和私企招标biddetail.com。由于Prozorro访问量大，倘若在其联接平台上发布私招标，可吸引更多供方参与。
• 典型案例：能源公司如Naftogaz或DTEK，常为设备与服务发布招标（RFP），且可能有自建供应商门户。此外，在乌运营的国际组织与NGO（如联合国机构、EBRD资助项目）也会独立发布招标——尽管规则各异，但为企业提供了更多机遇。例如UNHCR和美国大使馆经常公布乌克兰货物与工程采购公告unhcr.org ebrd.com。

重点：尽管本报告着重分析公共采购，企业应同时关注Prozorro及主流私营招标平台，以捕捉乌克兰复苏经济下的广泛机遇。公招标通常规模更大、结构更规范，但私营招标在制造业、零售开发及援建项目等领域同样举足轻重。

参与要求与所需文件

参与乌克兰招标——尤其是公共Prozorro招标——需要准备特定文件并遵守正式程序。本地和外国投标人遵循类似流程，乌克兰的采购法律禁止对外国公司进行任何歧视（与侵略国有关联的公司除外）warwicklegal.com。以下是参与招标的典型要求与步骤：

• 在电子平台注册：投标人必须首先在经过认证的Prozorro电子平台之一注册账户。非本地（外国）公司可通过从整合列表中选择其国家和公司注册处来注册——系统通常可自动核验外国企业信息warwicklegal.com，从而简化外国投标人开户流程。投标通常需要乌克兰的数字签名（EDS）；不过，目前乌克兰接受欧盟合格电子签名为有效，并正推进互认工作warwicklegal.com。（在实际操作中，外国投标人可以在未持有本地EDS的情况下投标，并在允许的情况下稍后提交签名文件warwicklegal.com warwicklegal.com。）
• 招标公告与语言：公共招标公告以乌克兰语发布。对于超过特定限额的大额招标（货物/服务约13.3万欧元，工程约515万欧元），Prozorro系统还会发布英文版公告warwicklegal.com。这份英文摘要包含关键细节，以吸引国际投标人，但具有法律效力的文件以乌克兰语为准。投标人应做好处理乌克兰语招标文件（如有需要可翻译）的准备。
• 招标文件：每个招标都配有招标方准备的招标文件包/dossier。其中包含技术规范、项目范围、合同条款、评标标准、资格要求及投标表格。所有招标文件均可在线免费获取warwicklegal.com。投标人可通过Prozorro的问答模块（匿名）提出澄清问题，所有答复均对外公开。任何补充或更改也通过系统通知。需注意，战时法令下部分采购流程可跳过公开招标；但即便是议标合同，通常也会在Prozorro系统做备案，如涉密则信息有限。
• 投标所需文件：没有绝对固定的文件清单适用于每一个招标——要求会根据采购性质有所不同prikhodko.com.ua。但通常会要求下列文件：
  • 身份及法律地位证明——如公司注册证明或章程、企业登记机关摘录（法人公司），或个体经营者的护照/身份证prikhodko.com.ua。
  • 资质证明材料——证明投标人满足经验与能力要求。可能包含以往项目经验或合同、竣工证明、关键人员简历、专业资质证书、受监管行业的相关执照（如能源、医疗、建筑）、设备或设施证明等prikhodko.com.ua。对于工程类招标，投标时可能需附工程量清单或成本估算，如建筑修缮招标须提供详细分项报价文件。
  • 投标方案与报价——需填写投标表或方案，明细报价并确认符合技术要求。在Prozorro系统，投标人需在电子表单内输入报价（用于在线逆向拍卖），同时通常需附商务报价方案等详细分解或技术说明文件warwicklegal.com。投标文件通常还需列明交付周期或进度安排（如招标要求）。
  • 税务与合规证明——证明公司正常运营无不良记录。若投标人为增值税纳税人，通常需附上增值税登记证明prikhodko.com.ua。公司还可能需提供税务无欠款证明或无欠税社会保险缴费声明。
  • 无排除事由声明——乌克兰采纳欧盟标准排除条款。投标人需申报（中标后还要证明）未进入破产或清算、无腐败或欺诈犯罪记录、主要管理人员无相关不良记录、无重大税务欠款prikhodko.com.ua。一般投标时提交签字自我声明，中标后再补充官方证明（如法人无犯罪证明、税务无欠款证明等），方可签约。
  • 投标担保金（保证金）——许多大额招标要求提交投标保证金。常见形式为银行保函（或部分情况下现金保证金），金额一般为合同预计额的一小部分，用以确保投标人诚意。举例，某标可能要求0.5–3%的保证金，除中标人外，所有投标人退还；中标人签约后亦可退还。并非所有招标法定强制设立保证金，但在大额、竞争性采购中常见tradecommissioner.gc.ca。招标公告会明确要求的担保金额及格式。
• 电子投标文件递交：所有标书均须通过平台电子提交。投标人需在线填写基本信息（报价、资质等），并上传所需文件PDF扫描或电子版warwicklegal.com。必须在公告规定截止时间前递交。Prozorro系统对截止时间执行极为严格：时间一到，系统自动关闭，迟交者无法递交且不被查阅。投标人可在截止前修改或撤回文件。
• 竞拍与评审：对于公开招标，投标期结束后，Prozorro可能举行在线逆向拍卖。只要至少有两名投标人，系统会安排一个直播竞拍，投标人可看到（匿名）当前最低报价，可进行最多三轮降价。这种竞拍机制是Prozorro降本增效的重要设计特点。（值得注意的是，战时法令下，三轮竞拍曾一度可选，实际中>99%的项目依然采用ti-ukraine.org。）竞拍结束后，采购单位将按中标价（最低价或最优性价比）结合资格与标书要求进行评审。将核查所有投标文件，如有小瑕疵可要求修正（乌克兰已引入并长期保留24小时补救窗口）ti-ukraine.org ti-ukraine.org。若最低价投标人资格不符（如漏交文件），则由次低价顺延审查，依次类推。
• 中标与合同签署：中标人将收到中标意向通知，在简短冷静期（公开招标为10天）结束后可签约。签署后的合同及其所有附件须在Prozorro系统公开，成为公共记录。2025年政府将全面推广电子合同签署与存档ti-ukraine.org。所有合同必须按照中标价及原招标条件签订——不得有实质性变更。若中标人拒绝签约或无法按要求补交后续文件（如履约保证金），将没收其投标保证金并由次高投标人递补。

对外国投标人完全开放：乌克兰是世贸组织政府采购协定（GPA）成员，并因欧盟联系国身份而采纳了大量欧盟采购规则。外国公司无需额外许可可参与乌克兰公共招标。法律明确禁止歧视非本地企业warwicklegal.com。唯一例外为与俄罗斯联邦或白俄罗斯有关的公司（所有权或货物来源关联），基于国家安全制裁限制warwicklegal.com。实际操作中，外国投标人如中标应准备提供经合法化（附乌克兰语翻译）的文件，且在某些产品注册需出具乌克兰认证（如未豁免）。语言障碍也是挑战——通常建议聘请本地代理或合作方协助办事。尽管有上述难点，外国参与度正不断提高：2022年，来自46个国家的250多家外国公司参与乌克兰公共采购，波兰企业中标总额（价值20.9亿格里夫纳）居首位warwicklegal.com。

提示：如果招标要求明显不公平地量身定制（这是一个已知问题，即招标可能会指定过于具体的标准或品牌），投标人可质疑带有歧视性的条款。首先，他们可以要求采购方澄清或修改招标文件。如果无效，可以向乌克兰反垄断委员会（AMCU）采购投诉委员会提出正式投诉。这个独立机构会审查争议，并有权要求更改或取消招标项目。与法院程序相比，这一流程相对快捷（只需数周）、费用低廉，可以有效遏制不公正要求的出现 warwicklegal.com warwicklegal.com。建议国际投标人聘请本地法律顾问协助申诉，因为相关程序和语言均为乌克兰语。

合同的典型条款和条件

通过乌克兰招标授予的合同，必须遵循招标文件及中标方案所列条款。政府已对诸多条款进行标准化以保障公共利益，但具体细节会依据采购类型（货物、服务或工程）而有所不同。以下是常见的条款及结构：

• 合同形式：大多数公共合同为采购方（国家或地方当局，或国有企业）与供应商/承包商之间的双边书面协议。乌克兰正朝标准合同模板方向发展：2024年，一项法律草案将授权部长内阁批准部分采购的标准合同形式，一经批准即具有强制性 ti-ukraine.org。目前，许多行业采纳推荐模板（如建筑合同遵循部长内阁核准的“通用条件”）。合同通常引用招标编号，并在Prozorro平台公布以确保透明。
• 范围和技术规范：合同将包含有关货物、工程或服务的详细描述，严格依据招标文件（通常还会引用供应商的报价或技术提案）。签约时不得对范围或质量做重大变更，一切内容均须与中标内容完全一致。
• 价格和货币：公共合同通常以乌克兰格里夫纳（UAH）计价。货物类合同价格多为固定价，合同期内保持不变。然而，对于长期合同（如多年期工程），可包含价格调整条款，以考虑通胀或货币波动。2024年底，政府更新了建筑工程通用条款：取消了工程合同价须严格等于中标报价的要求，允许按批准的成本估算标准确定价格 uareconstruction.integrites.com。这是因为在执行过程中（尤其在战争时期的通胀及供应中断下），部分成本要素可能需调整。不过，任何价格变动一般都需在法律规定范围内（多数情况下，允许经修订合同±10%的价格浮动，适用于汇率变动或双方一致变更范围等特定情形）。
• 付款结构：合同中明确约定付款条件，并录入Prozorro系统以确保公开infobox.prozorro.org。常见结构包括：
  • 对于货物：货物交付验收后付款，在规定期限（如30个日历日，为预算单位通常采用的付款期限）内结算。有时部分交付可获得部分付款。
  • 对于服务：按月或按里程碑付款，在提交验收单据（服务验收证书）后支付。
  • 对于工程（建筑）：根据工程进度或月度执行证明进行分期付款。大型建筑合同通常有工程量清单，按实际完成工作量付款。
  • 预付款：乌克兰公共采购传统上限制预付款。目前，部分合同如招标文件规定并由承包商银行提供预付款保函支持时，允许最多30%的预付。如许多建筑合同允许10-30%预付以帮助调动资源，但只在收到银行等额担保后（以保障业主资金安全）发放。如无预付，承包商需自有资金先行，如基辅地铁项目，施工方便“未获得预付，先行自费开工”english.nv.ua english.nv.ua。
• 履约担保：为确保履约，大额招标中标方通常须提交履约保证。现行法律规定履约担保不得超过合同金额的5%（部分货物/服务为3%）faolex.fao.org。工程合同一般为5%左右，简单采购比例较低，通常为银行保函，有效期至合同及保修期结束。如2025年草案拟将工程合同上限提至10% ti-ukraine.org，但截至2025年仍为5%。履约保证在合同顺利完成后退还，如承包商违约，业主可没收。
• 合同期限与工期：合同中会写明交付或完工期限。延误将依据乌克兰民法规定或合同条款触发滞纳金（按迟延天数处罚）。如项目复杂（如基础设施工程），可设阶段性节点。战时下，许多重建项目均要求极短工期；如遇不可抗力（如战争升级），合同一般设置暂停或顺延条款予以规制。
• 保修与缺陷责任：涉及工程及货物时，供应商需提供保修期，在此期间须自行负责维修。当属建筑工程时，乌克兰法律通常要求至少3年缺陷责任期（关键基础设施可更长）。部分情况下可扣留保修金或要求提供完工后保函。
• 常见条件及法律条款：公共合同通常包括标准条款，如：解除权（如资金中断或承包商违约）、不可抗力（通常需乌克兰商会开具认证，如战争致无法履约）、争议解决（一般为乌克兰法院，部分涉外大额项目可允许仲裁）、适用法律（乌克兰法律）。同时合同会明确招标文件作为组成部分，意味着如违约金费率、技术标准等任何招标条款也属于合同一部分。
• 框架协议：乌克兰采购中也广泛使用框架协议。采购方（或若干方）可就某类产品/服务选定一家或多家中标人，一定期间内（通常不超过4年）按实际需要下单，可直接订购，也可发起小型竞争。2024年，乌克兰国防领域引入了新型框架协议——动态采购系统（DPS），允许供应商随时获得资格加入ti-ukraine.org ti-ukraine.org。例如，国防部通过DPS采购无人机系统，任何满足条件的无人机供应商都可报名，在持续的小型招标中参与竞争——2024年通过此类系统共完成了226项招标，金额近136亿格里夫纳ti-ukraine.org。这种灵活模式日益普及，未来或将推广至民用每年需反复采购的物资领域。
• 交付条款及物流：货物采购合同一般约定交付条款（Incoterms）及交付地点。自2022年以来，乌克兰境内交付挑战增多，合同上会明确运输途中由谁承担风险。国际招标中，通常要求供应商将货物送至乌克兰最终用户（DAP或DDP条款）。如需报关或缴纳进口税，原则由供应商承担，特别是境外供应商、且合同受捐资资助时（部分捐助进口可免税）。投标人须将上述物流成本计入报价。
• 付款流程保障：乌克兰公共主体通过国库系统付款。国库将登记合同，仅对符合合同条款和预算拨款的付款予以执行。值得注意的是，2023年改革赋予国家审计局权力在发现严重违规（如违规直采、与被禁供应商签约、支付未在标的内项目等）时暂停合同付款ti-ukraine.org ti-ukraine.org。这既为打击舞弊加上一道保险，也要求承包商严格遵守程序，否则可能导致付款延误。

总之，乌克兰公共采购合同高度正规、规则化，并日益向欧盟标准靠拢。供应商不应指望中标后对核心条款做临时变更或再议价——所有条款均在投标环节确定。这种刚性带来的正面效应是可预期性：只要你符合标书要求并按约履行，政府会按协议付款（不得随意变更合同）。我们接下来将梳理重大招标案，说明这些条款在实际操作中的体现。

重大高价值招标项目（2024–2025）

尽管战争带来了诸多挑战，乌克兰仍持续启动和完成了一系列大规模招标项目，许多项目旨在重建基础设施和公共服务。以下我们重点介绍2025年期间活跃或已完成的一些重大高价值招标：

• 基辅地铁扩建（Vynohradar线）： 近期最大规模的公共合同之一，是基辅Syretsko-Pecherska地铁线路向Vynohradar区的延伸。2024年中旬，基辅地铁（市属企业）对该项目进行了招标，估值138亿格里夫纳（约3.4亿美元）english.nv.ua。项目内容包括建设两个新地下站（Mostytska和Prospekt Pravdy）、一段轨道和一座新停车场。该招标最终由Avtostrada集团（乌克兰大型道路与市政工程企业）中标——值得注意的是本次招标中标人是唯一投标方，反映了战时风险导致的竞争有限english.nv.ua english.nv.ua。合同于2024年8月签署，总额137.85亿格里夫纳english.nv.ua，工期为30个月。根据合同，Avtostrada承诺不提前领取预付款，使用自有资金开工，并实行24小时轮班，以保证如期竣工english.nv.ua english.nv.ua。该项目对基辅城市发展意义重大，体现了即便在冲突期间，数亿美元级的招标项目仍在推进。
• Dniester抽水蓄能电站项目： 另一重大招标涉及Ukrhydroenergo（国家水电公司）扩建Dniester抽水蓄能电站。该国家级能源战略项目第二期（新增水电机组）已通过Prozorro平台招标。尽管具体合同金额未公开，业内分析预计金额达数十亿格里夫纳，是2024年最大的招标项目之一。Ukrhydroenergo及Ukrenergo（国家电网公司）是2024年招标金额最大单位之一，主要发包关键基础设施保护与恢复项目ces.org.ua。项目包括：修复战损电力设施、新建输电线路和加强能源设施保护措施。
• 道路与桥梁重建： 乌克兰国家公路局（Ukravtodor）及各地区主管部门，持续在“重大建设”及战后重建项目下招标大量道路升级工程。例如，恢复机构（政府重建专责机关）在尼古拉耶夫、敖德萨、哈尔科夫、第聂伯等地在2024年发起大型公路与桥梁修复招标。分析显示，2024年最大工程采购包括：基辅新地铁桥（20亿格里夫纳）、尼古拉耶夫及第聂伯罗彼得罗夫斯克地区主干道重建（各约20–30亿格里夫纳）、重要桥梁和供水工程维修ces.org.ua。绝大多数中标方为本土大型基建企业（如前述Avtostrada集团、Onur集团、Rostdorstroy等），合同金额均达数十亿格里夫纳。
• 国防及安全类采购： 虽涉及武器的大部分合同属保密范畴，但部分国防基建采购通过公开招标。2024年，220亿格里夫纳通过招标渠道用于国防建设，主要包括加固工事、强化基地、防护设施购置与非杀伤性装备采购ces.org.ua。比如国防部通过框架协议大量采购无人机、车辆、军服等。全年60%国防类采购（按金额）发生在2024年3月——当时为应急采购高峰ces.org.ua。创新之举包括动态采购体系用于无人机等军需品连续竞标，引入多供应商滚动供货模式ti-ukraine.org。迅速签约本土无人机产品，显示乌克兰在安全可控的范围下通过竞争性招标高效支持国防装备现代化。
• 社会基础设施与住房： 一系列招标重点关注重建被战争破坏的学校、医院和住房。2025年，卫生部启动基辅Okhmatdyt儿童医院部分重建工程招标，预算约3.67亿格里夫纳（约900万美元）pravda.com.ua。此类项目常有国际捐助方参与资金。解放区市政政府（如赫尔松、基辅周边城镇）也招标水务、供热和住房等基础民生重建工程。合同金额多为数千万至数亿格里夫纳，虽不及超大型项目，但对社区恢复至关重要，为施工与工程企业带来商机。
• 公私合营（PPP）项目： 乌克兰也在恢复PPP及特许经营项目招标。尤其是2022年前启动的港口特许经营预计将随条件改善而延续，新的高速公路PPP招标（如与土耳其合作的收费公路系统）也在酝酿中united24media.com united24media.com。2025年，政府为节能、社会住房、供水等领域PPP与外国投资项目陆续准备项目册，意味着相关领域将有更多新招标发布united24media.com。新立法修订亦在进行中，致力于使PPP采购流程与欧盟最佳实践接轨me.gov.ua。

表：部分主要招标项目（2024–25）

注：以上仅为部分示例。当前乌克兰还在大力推进更多其他重要招标，尤其是在大量国际捐助资金的注入下，助力开展“更好重建”。截至2024年底，乌克兰自俄乌全面战争爆发已累计完成360万笔采购交易，采购量为战前三倍intent.press。这一激增既反映了军需与人道采购的应急性，也说明了诸多战略性大项目同时发力。企业应密切关注政府平台发布的即将招标的高价值项目，特别是日益启动的乌克兰恢复计划，未来将有更多国际融资项目推向市场。

2025年法律与监管动态

乌克兰的公共采购框架正在迅速发展，以应对战争时期的紧急情况和长期改革目标（尤其是加入欧盟的要求）。2025年，有几项法律更新和改革尤其值得关注：

• 战时法令调整：自2022年以来，公共采购一直在特殊的内阁部长决议（尤其是2023年第1178号决议及其修正案）下运行，在戒严期间对常规法律进行了调整。这些调整旨在在国防采购的快捷性和透明度之间取得平衡。2023–2024年，政府多次调整这些规则——例如，最初允许极短的投标期和大量直接合同，后续又延长了复杂招标的最低投标期（到2024年底，工程招标的最低投标期由7天增加到14天，以回应1周太短的担忧）ti-ukraine.org ti-ukraine.org。部分战时条款包括允许单一投标者拍卖和24小时纠错期（避免因小错误导致投标被淘汰）——总体来说效果积极，预计这些内容将被纳入永久性法律ti-ukraine.org。部分采购（特别是涉及能源网络稳定或军事物流的）曾被临时允许通过直接合同快速进行ti-ukraine.org，但随着公开招标能力恢复，政府正在减少这些例外。
• 新公共采购法草案：一份全面的《公共采购法》新版本正在立法流程中（于2024年8月23日以第11520号草案提交议会）ti-ukraine.org。该法案旨在使乌克兰采购制度与欧盟指令2014/24/EU接轨，并对若干方面进行现代化改造。虽然2025年仍在审议中，拟议改革包括重大更新：
  • 门槛提升：商品/服务强制竞争性招标门槛将从20万格里夫纳提升到40万格里夫纳（约1万欧元）ti-ukraine.org。低于该金额的采购可通过简化程序或电子目录进行。工程招标门槛维持在150万格里夫纳（约3.8万欧元）。
  • 强制电子目录（Prozorro Market）：中等额度采购（如5万至40万格里夫纳的商品）时，法律将要求尽可能使用Prozorro Market电子目录ti-ukraine.org。该电子目录类似一个合格供应商的在线商城；2023年起已对许多常规商品（如药品超过5万格、食品超过10万格）强制实施ti-ukraine.org。新法进一步确立这一机制，并赋予内阁决定哪些物品必须通过目录采购的权力ti-ukraine.org。
  • 新增程序：引入欧盟风格的模式——创新伙伴关系、竞争性对话、项目竞赛、联合（集中）采购、动态采购系统和为社会企业预留的合同ti-ukraine.org。这超越了现有的公开/受限/谈判工具；新法仅作大致规定，具体细则将落实后颁布。值得注意的是，普通公开招标将不再是所有项目的默认模式，更复杂的需求将鼓励采用更灵活的方法。
  • 非价格标准：草案移除了价格评审需占比至少70%的规定。采购方可以自主设定质量及其他因素为更高权重ti-ukraine.org。这有助于推进价值型采购（如计入全生命周期成本、质保、交货期等），但也要求采购人员具备公平定义与衡量此类标准的能力。
  • 标准合同：如前所述，内阁有权颁布强制性标准合同模板用于特定类型采购ti-ukraine.org。例如，可推广FIDIC范本建筑合同或咨询服务标准协议，从而减少法律歧义。
  • 电子创新：法律要求完全实现合同及文件流转电子化，且需公开无效中标的法院判决ti-ukraine.org ti-ukraine.org，同时明确电子字段填写与上传文件内容不符时，电子字段数据优先ti-ukraine.org。这些举措将进一步数字化并简化Prozorro系统操作。
  • 缩短投标周期：将多数招标的投标期正式定为7天（戒严下已临时实施，替代原15天）ti-ukraine.org，但对工程招标因其复杂性仍保留较长周期（15天）ti-ukraine.org。
  • 备选投标：如招标文件允许，投标人可提交备选方案（variant bids）ti-ukraine.org。这属于新措施，有望激励创新，但对评标方式也提出新挑战。
  • 更严的排除标准：拟禁止任何俄、白、伊朗公民哪怕是少数持股的投标人参与（以往允许低至10%）ti-ukraine.org。
  • 加强监管：国家审计署（SAS）将有权监督所有采购（包括仅作报告的低于门槛项目）ti-ukraine.org。发现特定违规行为时（如未经批准的直接授标，与黑名单供应商交易，合同条件与招标不符等），SAS也可中止合同付款ti-ukraine.org ti-ukraine.org。此外，采购负责人（“授权人”）须同意向审计人员提供个人数据，以便违规时能给予处罚ti-ukraine.org。
  • 申诉程序：对反垄断委员会AMCU的申诉程序做部分调整——允许不仅仅是申诉人和采购方，中标供应商也可在争议中陈述意见ti-ukraine.org。确保被授标方遭他人投诉时有机会自我辩护。
  进展状况：新法预计将于2025年通过，把许多战时临时措施正式写入法律，使乌克兰更加接轨欧盟采购指令me.gov.ua me.gov.ua。企业应密切关注相关进展，因为新法实施后招标门槛和流程会有明显变化。
• 特许经营与PPP法律修订：乌克兰同时也在修订公私合营及特许经营相关法律me.gov.ua。本轮修订着眼于消除堵点，与欧盟最佳实践接轨，通过透明的特许招标吸引更多民间资本（如港口、公路、市政设施等）。这是更大范围改革的一部分，旨在吸引资本助力重建国家无力全额投入的基础设施。例如，2024年11月的第12230号草案要求在国企租赁资产私有化时，即便现有租赁方享有优先购买权，也必须通过拍卖公开竞争uareconstruction.integrites.com uareconstruction.integrites.com。随着法律生效，PPP条款的清晰度及风险分担将不断提升，将为境内外投资者参与乌克兰基础设施运营创造新的招标机会。
• 本地化要求：2022年提出的一项重要政策是特定机械制造类采购的本地内容（本地化）要求，如城市公交、铁路车辆、能源设备等。该法律要求投标产品中必须有一定比例的本地成分（初始约10%，逐年递增），以支持本土制造业。然而，因为该措施与乌克兰部分国际贸易承诺发生冲突，凡涉及国际协定（如GPA或EIB/世行资金）的招标不适用本地化规定ti-ukraine.org ti-ukraine.org。实践中，本地化被认为效率低下（透明国际乌克兰分析称其无效），它增加了本地企业的文书负担，对国产提升效果却不明显ti-ukraine.org。2024年，政府进一步收紧了本地化文件要求——制造商需提交更多本土成分证明，否则将被列入黑名单1–2年ti-ukraine.org ti-ukraine.org。这本意是防止滥用，实际却加重了合规企业的负担。关于取消或改革本地化机制以符合欧盟标准、避免外资投标受限的讨论仍在持续。截至2025年，相关领域投标企业应严格遵守现行本地化证书规定或咨询法律意见——注意，获得IFIs资金或低于GPA门槛的项目，可能不会适用本地化要求。
• 反腐执法：乌克兰民间社会（尤其是DOZORRO社区）及媒体积极参与采购监督。近期关键进展包括：国家审计署于2024年启用新的风险指标，自动标记疑有问题的招标（如反复废标、招标期过短、仅一家供应商未被淘汰等情况）ti-ukraine.org ti-ukraine.org。专门的风险分析门户现已上线，带红旗的招标明显增多，因风险触发的审计占比升高。此外，执法机关也曾查处高调案件——如2023年基辅地铁负责人因招标腐败嫌疑被停职并接受调查english.nv.ua。这一系列举措表明市场监管趋严、数字透明度提升，使操纵招标难度加大。但挑战依然存在：审计通常聚焦形式合规，并时有与经济部在政策解读上冲突（如对合同须公开建材价格的新规定理解分歧）ti-ukraine.org ti-ukraine.org。2025年，针对采购立法的修订仍在继续，以消除灰色地带并加强AMCU及法院在查处违规问题上的作用。

总之，2025年的监管走向将聚焦欧盟一体化和战后重建。企业预计将迎来一套更现代但更复杂的采购规则——较高的招标门槛（减少小额项目），大型项目将采用更复杂、灵活的模式。政府通过这些更新再次强化了对透明、竞争流程的承诺，这将增强国际投资者和承包商对乌克兰市场的信心。

投标人面临的挑战与机遇

2025年乌克兰招标市场为有意参与国家复苏与发展的企业带来了独特的挑战与机遇。以下为主要考量因素：

挑战

• 战争与安全风险：持续的冲突（主要集中在东部和南部）对项目实施构成风险。基础设施工程可能因安全事件而中断，承包商需承担更高的保险、安全及物流成本。有些地区对外籍人员可能限制进入或需特别许可。这些风险还限制了竞争——许多招标的投标者少于正常水平（2023年每项招标平均仅约有1.5份投标）open-contracting.org，原因可能是企业计入了安全溢价。投标人须在方案中仔细纳入应急预案，并可能加入战争风险条款。
• 频繁的监管变更：如前所述，2022-2024年间，为适应战时状态和改革需要，采购规则屡次修订ti-ukraine.org。这种动态的监管环境令人难以把握。程序细节（如哪些采购需通过Prozorro Market、如何正确发布价格数据文件、本月有哪些豁免）可能在短时间内变动。非本地企业如无本地专业知识，合规难度大。学习曲线真实存在，投标材料如格式错误或缺少新表格可能导致淘汰。通常需要聘请本地采购顾问或律师以跟进最新要求warwicklegal.com warwicklegal.com。
• 语言与文件：公共招标的工作语言为乌克兰语。尽管大型招标会提供英文摘要，正式文件和沟通均为乌克兰语。所有投标文件基本都需用乌克兰语准备（其他语言的原始文件需有认证翻译）。这对部分国际公司构成障碍。此外，许多招标依然需要繁杂公务文件（如公证副本、印章等），虽说电子文档应用正在改善。确保所有所需文件（有时超过20项）均规范备齐，是一项重大任务。
• 金融与货币问题：乌克兰宏观经济形势（汇率波动、2022年通胀率超20%）可能影响合同盈利。以UAH结算的公共合同面临成本上涨风险——尽管政府允许部分价格指数调整，但幅度有限。如投标人用USD/EUR投入、合同却以UAH支付，则需承担汇兑风险。此外，付款延迟难以避免，可能因预算紧张或资金审计冻结拨款。基辅地铁项目即有承包商为应对潜在延迟而提前贷款、动用自有资金的案例english.nv.ua。中小供应商如遇慢付，现金流或受困。
• 腐败与不公做法：尽管Prozorro大幅减少了明面上的腐败，仍有风险。例如存在歧视性招标条件，专为某 incumbent 设计（如过于细致的技术参数，或只有一家公司可满足的经验标准）intent.press。尽管可向AMCU申诉，但过程繁琐且成功与否无保障。偶有投标人串通（轮流围标或价格操纵）及采购方与心仪供应商私下沟通，后再针对性设计招标（公民社会对此高度关注）。政府及TI乌克兰等NGO已密切关注，并积极揭露此类问题，尤其外国投标人应谨慎尽职调查合作方。建议善用Prozorro BI工具，调研采购方过往招标数据（如其是否常流标？是否总是独招一投？）。
• 行政负担：参与乌克兰招标行政压力大。收集大量证明文件（在乌克兰，有时需亲赴各机关，除非拥有Diia数字工具），从批准银行获得保函，并通过陌生IT系统提交，都对不熟悉流程的企业构成挑战。对外企而言，文件翻译与认证（加签、公证）需耗时费钱。初次操作阻力大，但经验积累后，多数公司发现流程可控。

机遇

• 重建热潮：乌克兰的重建需求估计达数千亿美元。从2023年开始并加速至2025年，大量国际资金（赠款、贷款）正流入基础设施、住房、能源与工业重建。政府已为2025年拨出73.7亿美元用于重点复苏项目，并获得捐助方支持enlargement.ec.europa.eu。这意味新一轮大型招标潮将在建筑、工程、能源、物流和公共服务等领域展开。例如，为流离失所者修建新住房、医院现代化、电网复苏、公路桥梁建设等均在招标。国际企业如具相关技术，有机会进入增长市场——许多受援标案甚至采用国际采购规则（如EBRD或世界银行标准），对外企更为熟悉，同时依然在乌克兰发布。换言之，战后重建是绝无仅有的商机，参与竞争性招标即是赢得这些合同的必由之路。
• Prozorro公平平台：Prozorro系统本质提供了平等信息获取，并有效减少腐败。这为新入场企业创造机会——你可便捷发现招标信息，不需私人关系。开放数据助你分析市场价格、了解竞争者、识别已公开的年度采购计划。透明度有利于高效且有准备的公司。此外，Prozorro凭借公正名声可安抚外国合作方。乌克兰不断改进（如推广全流程电子合同、数据集成）长远看将减少繁文缛节，带来更清晰环境。
• 欧盟对接与市场融合：随着乌克兰采购法律对齐欧盟，其市场对欧盟企业更为开放。除俄罗斯/白俄罗斯企业被禁外，乌克兰已遵循WTO GPA，多数欧洲及国际投标人将获本地待遇。伴随欧盟入盟前景，乌克兰采购采纳EU标准（环境、非价格因素等），未来可能接入欧盟TED（欧洲采购电子日）等更广发布渠道。这为西方企业提前布局提供了良机，建立合作与本地经验。反过来，也意味着本地企业将面临更多竞争——推动合资和合作，互利共赢。
• 本地合作网络：越来越多当地承包商、供应商渴望与国际企业合作。以建筑业为例，乌克兰本地公司虽有产能，却需要国外技术或资金；联合投标（联营体或分包）有助中标大型项目。新法更明确允许企业协会（联营体）共同投标ti-ukraine.org。对外企而言，借助本地专业知识有助于解决文件和合规挑战。许多本地企业希望学习国际最佳实践，合作将提升投标成功率，并提升项目质量。
• 高价值合同与利润空间：乌克兰公采合同利润可观，特别是高效企业。在大宗商品标段竞争激烈、价格被压低，但在专业工程、稀缺供应（如高端工程、新技术、设计服务）中，竞争对手少，利润较好。而且政府普通倾向最低价中标（未来引入非价格因素可能改变）——若外企善于成本管控或有廉价融资，完全可压倒本土对手并获利。重建过程中，一些巨额合同如整体高速公路、动力站建设等大项目，只有大型国际联合体能承接，这些均为声誉和收益兼得的标杆工程。
• 采购环境持续改善：乌克兰和国际伙伴正大力推动采购环境优化（强化采购人员培训，引入风险指标，推广Prozorro BI与DOZORRO等数字化公众监督工具）。如随意流标、采购方拒签“非亲信”中标合同等现象日渐减少。国家审计署如今更注重指导采购方纠正问题（而非仅惩罚）ti-ukraine.org ti-ukraine.org，对诚信投标者极为有利——权力专断大大减少。总之，竞争环境正日益规范与公平。奉行高合规与高诚信者将在以能力而非关系胜出的市场中受益。
• 未来出口与扩展：在乌克兰赢得招标可为企业长期参与该国经济复苏奠定基础。例如有助于修建公路的建设公司，后续或能获得当地私营开发项目。向乌克兰医院、学校供货的企业，未来可持续提供耗材与服务。未来还有乌克兰成为欧盟市场的可能——提前建立业务与口碑，不仅有助于获得乌克兰政府合约，还可能进入整个欧盟项目合作网络。

综上，2025年乌克兰招标格局可谓高风险高回报。企业须应对战事相关复杂性与快速变化的法律框架，但能破局者，将看到一个透明、高质量商品、工程与服务“渴求”的公开系统。数十亿援助和投资经竞争性采购渠道涌入，乌克兰有望在未来几年成为欧洲最重要的采购市场之一。

有意参与投标的国内外企业应保持信息通畅，善用现有工具（Prozorro数据集、平台分析、法律更新），并以谨慎与雄心进入市场。目前正在进行的改革显示，乌克兰正朝着欧盟式采购规范前进，现在参与其中的人，将有机会共同塑造并分享该国重建的成功。

资料来源：

• 乌克兰经济部关于公共采购的官方新闻与报告 me.gov.ua me.gov.ua
• Prozorro.gov.ua 和 Prozorro Infobox 材料（公共采购指南、统计数据）warwicklegal.com infobox.prozorro.org
• 乌克兰透明国际分析和博客 ti-ukraine.org ti-ukraine.org ti-ukraine.org
• 律所发布的乌克兰采购法相关出版物（Warwick Legal、Prikhodko & Partners）warwicklegal.com prikhodko.com.ua
• 乌克兰媒体报道（Intent.press、NV）关于招标统计和重点项目 intent.press english.nv.ua
• United24 Media 及其他有关国际参与招标的资料来源 united24media.com united24media.com。